O Pacto Federativo e o Federalismo Fiscal

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Por Washington Barbosa*

SEg

Inicialmente, urge traçar algumas considerações acerca dos fundamentos e conceitos do federalismo.

Federalismo é um princípio que sustenta a Federação como um ideal para a vida social e política em determinados Estados, baseada no aspecto fundamental do pluralismo, na tendência de harmonização e no princípio regulador da solidariedade.[1]

Ou, ainda, como diria o mestre Antônio Roberto Sampaio: “é o federalismo a fórmula histórico-pragmática de composição política que permite harmonizar a coexistência, sobre idêntico território, de duas ou mais ordens de poderes autônomos, em suas respectivas esferas de competência”.[2]

Quando se fala em uma federação não se pode deixar de considerar que se está falando de uma forma de Estado descentralizada, composta de, pelo menos, duas esferas, que de forma harmônica e coesa constituem a federação. Uma única ordem constitucional a manter o Estado soberano, a União de todas as unidades federadas.

Falar em federalismo e não fazer referência à repartição de competências seria um despropósito, pois somente com a dispersão do exercício do poder político da unidade central para as unidades federadas é que ocorre a descentralização, pilar de um Estado Federal. De outro lado, ao não haver esta distribuição do poder político, sendo ele centralizado, deve-se falar em um Estado Unitário.

Poder-se-ia citar como características básicas do federalismo:

  1. alocação eficiente dos recursos nacionais;
  2. aumento da participação política da sociedade;
  3. proteção das liberdades básicas e dos direitos individuais dos cidadãos;
  4. autonomia constitucional, política, administrativa e financeira das unidades federadas;
  5. uma só ordem constitucional a manter o estado soberano;
  6. rigidez constitucional e controle concentrado de constitucionalidade;
  7. mecanismos contra movimentos de secessão e para manter o pacto federativo; e
  8. distribuição de competência legislativa, tributária e política asseguradas constitucionalmente.

Desde a proclamação da República e de acordo com todas as constituições nacionais o Brasil é uma federação de estados autônomos, somente durante o império fomos um Estado Unitário.

Mais do que isto, a Constituição Federal de 1988 dispõe ser a forma federativa de estado uma cláusula pétrea, ou seja, não passível de Emendas, transcreve-se:

“Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos…”.

“Art. 60. A Constituição ser emendada mediante proposta: …

  • 4º – Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:

I – a forma federativa de Estado;

II – O voto direto, secreto, universal e periódico;

III – a separação dos poderes;

IV – os direitos e garantias individuais”. (Grifou-se).

Não resta qualquer dúvida, jurisprudência e doutrina são uníssonas em afirmar que não é possível uma Proposta de Emenda Constitucional que queira impor o exercício do poder político de forma concentrada, que queira interferir na autonomia constitucional, política, administrativa, legislativa ou financeira das unidades federadas. Tal somente seria possível com a instauração de uma nova ordem constitucional, fruto do poder originário.

Não se pode deixar de ter claro que a manutenção da forma federativa de estado não significa dizer que a distribuição de competências constitucionais não possa ser revista, o importante é que seja mantida a união federal e garantida a autonomia das unidades federativas.

Como diz André Elali: “Assim, é possível pela norma vigente uma reformulação de competências, permitindo-se, por exemplo, a criação de um imposto sobre o consumo, de competência da União e em substituição ao IPI, ao ICMS e ao ISS, tendo-se por destinação compulsória a repartição de receitas com os Estados, Distrito Feral e Municípios de forma a se manter a atual ordem de receitas. Com tal destinação compulsória, manter-se-ia o nível de recursos necessários para a estruturação das entidades federativas.” [3]

Após essas considerações acerca dos conceitos e objetivos do federalismo, é importante para o presente estudo trazer uma adaptação da excelente monografia realizada pela FENAFISCO – Federação Nacional do Fisco Estadual e a Fundação Getúlio Vargas intitulado “Federalismo Fiscal, Eficiência e Eqüidade: Uma Proposta de Reforma Tributária”, de novembro de 1998.[4]

Naquela monografia, antes de fazer uma proposta de reforma tributária, objetivo maior do trabalho, foi realizado estudo comparado dos sistemas tributários mais importantes do mundo. Estas informações, principalmente no que diz respeito à administração tributária, são trazidas de forma adaptada ao presente texto, de forma a contribuir com a exploração do tema a que este se propõe.

Nos Estados Unidos da América a administração tributária é descentralizada. Desta forma as competências para administrar e arrecadar tributos é distribuída em cada esfera de governo. Este fato gera ampla autonomia fiscal aos estados, mas, de outro lado, traz sérios problemas ao contribuinte que tem de prestar contas com vários fiscos de forma diferenciada para cada transação. Além disso, não existe uma uniformização de procedimentos e fica clara a sobreposição de atividades e estruturas administrativas.

No Japão, os governos locais não têm autonomia para determinar base tributária e alíquotas. O Congresso define a base tributária e determina as alíquotas detalhadamente de cada imposto, qualquer ação dos governos locais tem de ter a aprovação do governo central.

Não obstante toda a centralização, a administração tributária é realizada tanto pelo governo central como pelos governos locais. Já no que diz respeito à administração tributária nacional, existe a ATN uma agência do governo encarregada pela execução e administração da política tributária. Ainda, muito embora os impostos locais sejam administrados pela Administração Tributária Local, todas as atividades são vinculadas ao Ministério do Interior, responsável pelo planejamento e arrecadação dos impostos locais, de forma centralizada.

No Reino Unido, a constituição não delega amplos poderes aos governos locais, sendo-lhes atribuído somente dois tipos de impostos: o imposto nacional sobre a propriedade e o imposto local sobre a propriedade.

A administração tributária é feita basicamente por dois órgãos: o Serviço de Receita do Reino Unido e o Departamento de Aduanas e Impostos. Estes órgãos têm escritórios executivos espalhados por todo o território e são responsáveis pela administração e arrecadação de imposto em todo o Reino Unido. No que diz respeito ao imposto local, a maior parte da administração é do próprio governo local. Ressalte-se que as relações intergovernamentais no Reino Unido caracterizam-se por um forte controle do governo central, havendo reduzida autonomia dos governos locais.

A Alemanha, república federativa com um sistema parlamentarista de governo e estrutura bicameral, apresenta legislação tributária uniforme e centralizada. A jurisdição sobre a receita tributária, as categorias de impostos e a competência tributária de cada nível de governo estão determinadas na Constituição. O governo federal é responsável pela administração somente das tarifas alfandegárias, dos impostos seletivos sujeitos a legislação federal, do IVA das importações e das taxas fixadas pela União Européia. Todos os outros impostos são administrados pelas agências estaduais de arrecadação. Com relação aos impostos conjuntos, os estados atuam como agentes da federação. A administração dos impostos de competência dos governos locais é transferida total ou parcialmente para os estados. A administração arca com os custos da arrecadação dos impostos federais, todos os outros custos são de responsabilidade dos estados. A autonomia fiscal reduzida dos estados pode ser explicada, em parte, pelo modelo de federalismo cooperativo alemão baseado em partilha de receita tributária e o método de equalização financeira.

A distribuição dos impostos no Brasil é do tipo Especializada, ou seja, atribui a cada unidade federada competência sobre determinada base tributária. Assim o imposto de renda foi atribuído à União, o imposto sobre a propriedade territorial e urbana, foi destinado aos municípios, o imposto sobre consumo foi divido nas três esferas de governo, sendo dos Estados a parte mais importante deste tipo de imposto.

O Título IV da Constituição Federal, Da Tributação e do Orçamento, Capítulo I, Do Sistema Tributário Nacional, principalmente no que diz respeito aos artigos 154 a 157, distribui as competências tributárias para a União, Estados e Distrito Federal e Municípios.

Não basta dividir competência, para se implantar o chamado federalismo fiscal, faz-se necessário buscar o equilíbrio entre a arrecadação das unidades da federação e as suas responsabilidades. Aqui nasceu um dos maiores erros da história da Federação Brasileira, erro este que, às vezes, faz com que pareçamos muito mais centralizados do que os estados unitários.

As competências tributárias foram claramente estabelecidas, mas, de outro lado, as responsabilidades não o foram. Questões essenciais como educação e saúde são atribuídas a todos os níveis da federação que, no lugar de viabilizar um maior comprometimento de todos, gera um jogo de empurra e troca de favores.

Como forma de minimizar estes problemas estruturais surgem as transferências intergovernamentais previstas nos artigos 157 a 162 da CF. Lá são encontrados seis tipos de transferências da União para os Estados e quatro da União para os Municípios, além de transferências dos Estados para os Municípios, quais sejam:

União para os Estados:

  1. 21,5% da arrecadação dos impostos de renda (CF 159, I);
  2. 21,5% sobre os produtos industrializados (CF 159, I);
  3. 10% da arrecadação do IPI aos estados exportadores, proporcionalmente as suas exportações (CF 159, II);
  4. 30% da arrecadação do imposto sobre operações financeiras (IOF-OURO);
  5. 29% da arrecadação com a CIDE – contribuição de intervenção no domínio econômico (159, III); e
  6. 20% da arrecadação de impostos criados após a CF/88, competência residual da União.

União para os Municípios:

  1. 22,5% da arrecadação dos impostos de renda;
  2. 22,5% sobre os produtos industrializados;
  3. 70% da arrecadação do imposto sobre operações financeiras (IOF-OURO); e
  4. 50% da arrecadação do imposto territorial rural.

Estados para Municípios:

  1. 25% da arrecadação do imposto sobre circulação de mercadorias e serviços;
  2. 50% da arrecadação d imposto sobre a propriedade de veículos automotores; e
  3. 25% da transferência que o estado receber da cota-parte do IPI-Exportação (CF 159, §3º).

Mais do que isto, a Constituição ainda determinou que o imposto de renda retido na fonte dos servidores públicos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ficasse como receita tributária de cada ente, respectivamente.

Estes repasses podem ter natureza constitucional, listados acima, ou não-constitucional. Os primeiros são vinculados e automáticos; já os segundos dependem de convênios ou acordos políticos.

Aqui se tem de ressaltar alguns pontos que são de extrema importância:

  1. as competências tributárias estão claramente delimitadas na Constituição Federal;
  2. as responsabilidades de cada ente da federação brasileira necessitam ser esclarecidas, de modo a extirpar as áreas de sombra, definindo exatamente onde começa o papel de um e onde termina o do outro;
  3. não há equilíbrio entre as bases tributárias, receitas, e as atribuições constitucionais, despesas; e
  4. existe mecanismo para equilibrar as fontes e usos, repartição das receitas tributárias, repasses constitucionais e não-constitucionais.

O que se pode defluir dessas informações é que não há que se falar em autonomia do ente federado se não houver um perfeito equilíbrio entre as receitas tributárias e/ou repasses intergovernamentais e suas responsabilidades constitucionalmente estatuídas.

Mais que isto, o cerne da questão está na capacidade de arrecadação direta, sem que tenha de existir uma dependência de repasses intergovernamentais. Tal dependência leva, sem sombra de dúvidas, às políticas de “beija-mão” e de troca de favores, sem falar em tráfico de influência e corrupção.

Um Estado que se diz federal deve primar para que as responsabilidades, as fontes e os usos estejam o mais descentralizado possível, pois somente a proximidade com o beneficiário direto pode permitir uma eficiente fiscalização pelo cidadão.

[1] “Federalism in is broadest and most general sense is a principle which conceives the federation as the ideal form of social and political life. It is characterized by a tendency to substitute coordinating for subordinating relationships from above with reciprocity, understanding and adjustment, command with persuasion and force with law. The basic aspect of federalism is pluralistic its fundamental tendency is harmonization and its regulative principle is solidarity”. BOEHM, Max Hildebert. Encyclopediaofthe Social Sciences, p. 169-170, op. cit. in O Federalismo Fiscal Brasileiro e o Sistema Tributário Nacional, ELIALI, André, p. 17-18.

[2] SAMPAIO DÓRIA, Antônio Roberto. Discriminação de rendas tributárias. São Paulo: José Brushatsky, 1972, p. 9. Op. Cit. in. O Federalismo Fiscal Brasileiro e o Sistema Tributário Nacional, ELIALI, André, p. 18.

[3] , ELIALI, André – O Federalismo Fiscal Brasileiro e o Sistema Tributário Nacional – São Paulo: MP Editora, 2005, p. 63.

[4] FENAFISCO/FGV – Federalismo Fiscal, Eficiência e Eqüidade: Uma Proposta de Reforma Tributária – Monografia contratada pela FENAFISCO para a FGV-EPGE Escola de Pós Graduação em Economia, trabalho elaborado a partir de princípios e diretrizes deliberadas pelo Conselho Deliberativo da Entidade e acompanhado por uma comissão específica.

Veja também:

A Eleição passou, e aí?

Análise do Edital CNMP 2014

A Análise do Edital DPU (Parte I)

A Análise do Edital para Delegado PC/DF (Parte I)

A Análise do Edital para Delegado PC/DF (Parte II)

A Análise do Edital para Delegado PC/DF (Parte III)

A Análise do Edital para Delegado PC/DF (Parte IV)

A Análise do Edital para Delegado PC/DF (Parte V)

wasWASHINGTON LUÍS BATISTA BARBOSA é especialista em Direito Público e em Direito do Trabalho, MBA Marketing e MBA Formação para Altos Executivos;

Desempenhou várias funções na carreira pública e privada, dentre as quais: Assessoria Jurídica da Diretoria Geral e Assessoria Técnica da Secretaria Geral da Presidência do Tribunal Superior do Trabalho, Diretor Fiscal da Procuradoria Geral do Governo do Distrito Federal, Cargos de Alta Administração no Conglomerado Banco do Brasil.

Coordenador dos Cursos Jurídicos preparatórios para concursos públicos e de pós-graduação.

Editor dos blogs www.washingtonbarbosa.com,

www.twitter.com/wbbarbosa, www.facebook.com/washingtonbarbosa.professor

Autor de vários artigos publicados em revistas especializadas.

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