DIREITO REGULATÓRIO

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Texto # 2

 

DIREITO REGULATÓRIO

As práticas regulatórias no Brasil e no mundo vem ganhando ares de sofisticação, daí a crescente necessidade de aperfeiçoamento, com vistas a acompanhar o acelerado cenário econômico. Com vistas a essa realidade, em 2005, foi criado o Comitê Brasileiro de Regulamentação – CBR[1], órgão assessor do Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial – CONMETRO[2], com a missão de aprimorar as práticas regulamentadoras nacionais, respeitando os objetivos, as especificidades e as diferenças estabelecidas nas leis que regem os órgãos e entes regulamentadores.

Relevante notar que inexiste uma “lei geral sobre regulação”. Dessa maneira a enorme quantidade de leis esparsas dos diversos setores permite inferir a complexidade no alinhamento desse processo. Os programas de “boas práticas regulatórias” procuram então, diante dessa pluralidade de experiências e orientações, sistematizar e disseminar princípios e critérios para aperfeiçoar as práticas das agências, garantindo maior previsibilidade, legitimidade, transparência e estabilidade ao processo regulatório. Com efeito, viabilizará o aperfeiçoamento dos mecanismos de integração, transparência e participação dos diversos atores da sociedade envolvidos no cotidiano do processo regulatório, propiciando ambiente seguro para a população e favorável ao desenvolvimento social e econômico.

No site institucional do INMETRO, explica-se[3]:

Boa regulamentação, implementada de maneira flexível, consistente, coerente e proporcional aos objetivos legítimos pretendidos é uma importante ferramenta para promover o desenvolvimento e o progresso da sociedade como um todo. Neste sentido, a adoção de boas práticas de regulamentação proporciona benefícios para a sua implementação, para a eficácia e eficiência da atuação do Estado no cumprimento dos seus objetivos legítimos, além de promover a cidadania, o progresso econômico e a minimização dos impactos ambientais, sociais e econômicos da regulamentação técnica. Não por acaso, diversos organismos internacionais vêm desenvolvendo estudos sobre boas práticas de regulamentação e acordos multilaterais e bilaterais vêm afetando a maneira de se estabelecer regulamentações técnicas… Com efeito, os mercados mais desenvolvidos não aceitam a “qualidade” de um produto sem que os serviços, processos e pessoas envolvidos na sua atestação atendam, igualmente, prescrições de sua conformidade a uma norma ou a um regulamento. Assim, é imprescindível para a política brasileira de desenvolvimento industrial e de comércio exterior, que tanto os regulamentos aplicáveis a produtos, quanto aqueles aplicados a bens, serviços, processos e pessoas, estejam alinhados com a prática internacional, facilitando o reconhecimento e aceitação destes por outros mercados.

Podemos citar como pontos de um programa de “boas práticas regulatórias”:

  • divulgação das iniciativas de atuação regulatória;
  • mapeamento e simplificação do processo de regulamentação,
  • compilação, consolidação e revisão de atos normativos;
  • formulação de uma “agenda regulatória”;
  • tomada de decisão com base na ferramenta da Análise do Impacto Regulatório;
  • implementação de novas alternativas regulatórias;
  • realização de consultas e audiências públicas.

A regulamentação técnica, como uma forma de regulação – medida ou intervenção implementada sob a autoridade do Estado – é de cumprimento obrigatório por toda a sociedade. Para a sua legitimidade, efetividade e eficácia, deve possuir alguns atributos (princípios). No âmbito do Comitê Brasileiro de Regulamentação – CBR, definiu-se in verbis

EFETIVIDADE: um regulamento precisa ter robustez legal, política, econômica e social, de forma a ser efetivo, isto é, ser aceito e aplicado por toda a sociedade, alcançando os objetivos que nortearam a sua edição. A efetividade de uma regulamentação está escudada nos seguintes atributos:

A) LEGALIDADE – estrita obediência à lei, ou seja, nenhum ato normativo pode ser reconhecido como de excelência à revelia da Lei;

B) IMPACTO SOCIAL – distribuição dos seus efeitos na sociedade, considerando os aspectos econômicos, sociais e ambientais;

C) ADEQUABILIDADE – consistência com outras regulamentações e políticas, especialmente aquelas voltadas ao desenvolvimento econômico e social;

D) RACIONALIDADE – requisitos baseados na ciência e na tecnologia disponíveis e proporcionais aos objetivos pretendidos, nos estritos limites para o atendimento dos anseios da sociedade;

E) SUBSIDIARIEDADE – avaliação se a melhor opção é uma iniciativa federal, estadual ou municipal, de tal forma que as decisões estejam no nível o mais próximo possível do cidadão.

IMPESSOALIDADE: um regulamento, não só nos mandatos que faz, mas, também, quanto à participação na sua elaboração, deve observar estrita igualdade de tratamento, de forma a não estabelecer distinção entre aqueles que devem cumpri-lo e, igualmente, considerar as necessidades de toda a sociedade, observando:

A) IMPARCIALIDADE – a regulamentação deve ser adotada para o benefício e o interesse coletivos e a autoridade regulamentadora deve manter neutralidade no processo de sua implementação.

B) CLAREZA e SIMPLICIDADE – requisitos expressos com clareza, em linguagem acessível a todos que devem cumpri-lo; tão simples quanto possível, sem prejuízo dos objetivos a alcançar, e detalhada o estritamente necessário a sua melhor compreensão.

C) EQUIDADE – as obrigações e sanções devem ser tratadas de modo que possam ser aplicadas de forma impessoal e consistente. Situações similares tratadas de forma igual.

MORALIDADE: a regulamentação deve se pautar por princípios morais de aceitação pública, respeitando os anseios da sociedade, os compromissos públicos do Estado e os acordos bilaterais e multilaterais firmados pelo Governo. Neste sentido, a regulamentação deve servir a objetivos legítimos, claramente identificados, observando:

A) COMPROMISSO ÉTICO – respeito com os princípios da competição, comércio e facilitação dos investimentos em âmbito nacional e internacional;

B) RESPONSABILIDADE – consideração apropriada da sua aplicabilidade. A autoridade responsável pela política e pelos regulamentos dela decorrentes deve ser claramente identificada e estar facilmente acessível às partes interessadas. Quando apropriado devem revisar e melhorar as prescrições regulamentares para solucionar dificuldades identificadas na sua aplicação.

C) COMPATIBILIDADE INTERNACIONAL – respeito às obrigações internacionais do estado brasileiro, em especial na harmonização dos regulamentos com as referências internacionais apropriadas.

PUBLICIDADE: ampla divulgação de informações relativas aos regulamentos técnicos e procedimentos de avaliação da conformidade que estão em vias de serem implementados, de maneira que estas ações sejam de conhecimento e possam ser acompanhadas, desde o início, por toda a sociedade, incluindo outros países, considerando a seguintes diretrizes:

A) TRANSPARÊNCIA – a participação e consulta das partes interessadas deve ser assegurada desde a fase inicial de elaboração da regulamentação. Esta participação e consulta deve ser organizada de tal maneira a facilitar a mais ampla participação e acesso equitativo ao processo. As regras para a participação devem ser públicas.

B) ACESSIBILIDADE – disponibilização e divulgação intensiva da regulamentação, de forma a torná-la acessível a todos que a devem cumprir. Deve ser garantido o acesso a todas as pessoas, em especial, para esclarecimento daquelas que possam ter dificuldade em conhecer e exercer os seus direitos.

EFICIÊNCIA-EFICÁCIA: a regulamentação técnica objetiva solucionar problemas claramente identificados e deve ser elaborada para alcançar o resultado da política vigente, produzindo benefícios que justifiquem os custos de sua adoção.

A) PROPORCIONALIDADE – alcance dos objetivos de maneira eficaz, com mínimo impacto na livre competição, não impondo restrições além do necessário;

B) NECESSIDADE – certeza de que seja o melhor instrumento para alcançar os fins desejados;

C) ECONOMICIDADE – minimização dos custos necessários para a sua adoção e implementação, seja para aqueles que devem cumpri-la, seja para aqueles que a fazem cumprir.

D) RAZOABILIDADE – minimização dos custos e distorções no mercado, com análise de custo-benefício e avaliação de risco, considerando as alternativas para a regulamentação;

E) FLEXIBILIDADE – incentivo à inovação através da abordagem por objetivos, isto é, prescrições regulamentares dos resultados que se quer alcançar e do desempenho almejado, evitando-se a explicitação de soluções técnicas específicas.

Com efeito, a elaboração de um regulamento técnico deve ser um processo sistematizado, envolvendo diversas etapas, balizadoras da sua melhor concepção. Identificar e buscar a participação de especialistas e personalidades formadoras de opinião de outros órgãos governamentais e do meio acadêmico, de associações empresariais e profissionais, de organizações de consumidores, trabalhadores e ambientais, de entidades e órgãos de fomento e outras de interesse social, é medida da maior importância para o sucesso no desenvolvimento e na adoção de um regulamento técnico. Há que se considerar, ainda, para a obtenção de uma regulamentação efetiva e eficaz, respostas adequadas a várias pontos, entre os quais, se foram considerados os impactos sociais, econômicos e políticos provocados pelo regulamento. Portanto, a elaboração de um regulamento técnico deve avaliar igualmente o “impacto da regulamentação”.

No sítio eletrônico do INMETRO[4], recomenda-se expressamente a realização de uma avaliação do impacto da regulamentação nas dimensões econômica, social e ambiental, com o objetivo de proporcionar à sociedade uma boa regulamentação. Espera-se que a autoridade regulamentadora possa confirmar que analisou criticamente a avaliação do impacto da regulamentação e se assegurou de que os impactos positivos superam os negativos, sejam econômicos, ambientais ou sociais, decorrentes da implementação da regulamentação, isto é, depois que a decisão de regulamentar já foi tomada. Diversos métodos e técnicas podem ser utilizados na avaliação do impacto da regulamentação:

  • análise de custo-benefício
  • análise de custo-eficácia
  • análise de riscos

Na eventualidade desse estudo apontar para custos, sejam econômicos, ambientais ou sociais, desproporcionais ou inaceitáveis, a decisão de regulamentar deve ser reavaliada, à luz das diversas alternativas para regulação disponíveis… Ressalte-se que uma das conclusões possíveis da avaliação do impacto da regulamentação pode ser a recomendação de não regulamentar segundo a proposta analisada e de se conceber então uma nova proposta de regulamento técnico que resulte aceitável do ponto de vista da análise.

No âmbito do INMETRO[5], encontramos alguns mecanismos para avaliação dos impactos da regulamentação técnica, genericamente designados de Avaliação do Impacto da Regulamentação (AIR – ou Regulatory Impact Assessment – RIA). Eles fornecem informações às autoridades regulamentadoras possibilitando antever as consequências da implementação da regulamentação técnica e subsidiem o processo decisório da sua concepção e adoção.

A Avaliação do Impacto da Regulamentação é uma ferramenta fundamental para que sejam elaboradas boas regulamentações técnicas, que atendam aos objetivos pretendidos com os menores impactos possíveis. A avaliação do impacto da regulamentação técnica é um processo que, como tal, acompanha toda a elaboração da regulamentação, desde a decisão de elaborá-la, até a sua adoção formal, debruçando-se sobre os prováveis impactos decorrentes da adoção de uma mudança nas políticas praticadas e sobre o conjunto de possibilidades para a implementação dessa mudança.

A avaliação do impacto da regulamentação técnica é um processo dinâmico, ao longo de todo o processo de elaboração e adoção da regulamentação. Em geral, o Brasil segue o modelo desenvolvido no Reino Unido, onde se adota a preparação de três estágios para avaliação do impacto da regulamentação:

  • AIR INICIAL – preparada quando uma proposta de regulamentação é inicialmente considerada, para se decidir sobre o prosseguimento da elaboração da proposição;
  • AIR PARCIAL – preparada imediatamente antes do processo formal de consulta às partes interessadas sobre a proposta de regulamentação. É altamente recomendável que a AIR seja disponibilizada e incluída na documentação em análise acerca da proposta de regulamentação, isto é, que junto com o texto da proposta esteja disponível a AIR;
  • AIR COMPLETA – efetuada ao final do processo de elaboração da regulamentação, que incluirá uma análise mais detalhada e minuciosa e que reflita os resultados do processo de consulta às partes interessadas sobre a proposição de regulamentação.

Conteúdo típico de uma AIR:

  • introdução
  • propósito e natureza da proposição de mudança regulatória
  • processo de consulta
  • análise e revisão das opções para resolver o problema
  • benefícios e custos da mudança proposta
  • conformidade, implementação e monitoramento
  • resumo e recomendações

Sem embargos, há uma crescente utilização da AIR por parte das autoridades regulamentadoras, porque essa ferramenta contribui de maneira efetiva para a implementação de uma boa regulamentação. Uma AIR bem conduzida proporciona valiosas informações para a decisão, inclusive quanto à consideração e avaliação do impacto global da regulamentação proposta; a sua consistência com as políticas públicas e com outros instrumentos regulatórios de outras autoridades; aos benefícios e aos custos da implementação da regulamentação; à identificação de impactos não pretendidos ou que afetem grupos que não haviam sido considerados; à determinação se grupos específicos podem ser desproporcionalmente afetados, entre outras.

A AIR deve contar, ela mesmo, com um amplo processo de consulta às partes interessadas, durante todo o seu desenvolvimento, peça chave que essa é para se efetuar a análise do impacto da regulamentação e para a qualidade dos seus resultados. Requer-se, assim, que seja adequadamente planejada e implementada, para assegurar sua abrangência e eficácia.

Muitas vezes, os resultados, negativos ou positivos, da adoção de uma das opções de regulamentação técnica não são uniformemente distribuídos entre as partes interessadas. Assim, é importante que a análise dessas opções aborde os setores e grupos afetados em cada alternativa, segundo esses impactos positivos e negativos. Convém também considerar que é improvável atingir, na maioria dos casos, 100% de conformidade em relação ao regulamento técnico. Pode valer a pena dimensionar, também, o custo- benefício de esforços adicionais com vistas a aumentar a conformidade com os requisitos estabelecidos. Por vezes, não será possível expressar em termos monetários os custos e efeitos das opções, sendo conveniente explicitar os dados disponíveis e a sua relevância sobre os potenciais impactos da regulamentação.

Usualmente utilizam-se diversas ferramentas analíticas na avaliação dos impactos da regulamentação. Dentre estas estão: análise de custo-benefício; análise de custo-eficácia; análise de riscos.

ANÁLISE DE CUSTO-BENEFÍCIO. São quantificados, em termos monetários, os benefícios decorrentes das diversas opções estudadas para a regulamentação e sua implementação, e avaliado o resultado líquido da relação custo-benefício. Neste método, como os custos e os benefícios são calculados em termos monetários, são diretamente comparáveis, sendo valorados em termos da economia como um todo e não individualmente. Entretanto, uma limitação deste método é que nem todos os custos ou benefícios podem ser diretamente expressos em termos monetários. Por outro lado, permite que se estabeleçam os custos e benefícios ao longo do tempo, inclusive a médio e longo prazo. Por esta técnica os cenários positivos e negativos mais rigorosos das várias opções para a solução de um problema são avaliados, utilizando uma metodologia que possibilita a comparação objetiva das vantagens e desvantagens de qualquer número de ações alternativas para solução do problema. Entretanto, esta análise demanda significativa capacidade técnico-analítica e disponibilidade de dados e informações, assim como não é adequada para tratar de temas que envolvam eqüidade, embora possa ser adaptada para este fim. Uma outra dificuldade decorre da impossibilidade de se estabelecer os custos e os benefícios quando não existem preços de mercado aplicáveis (por exemplo, qual o preço de salvar uma vida?). Nesses casos deve-se utilizar outra ferramentas de avaliação, como a análise de custo-eficácia.

ANÁLISE DE CUSTO-EFICÁCIA É uma técnica que pode ser utilizada para comparar os custos de opções diferentes que fornecem os mesmos ou equivalentes resultados. A análise de custo-eficácia é particularmente útil para avaliar propostas em que é mais fácil quantificar os benefícios (expressando-os em unidades físicas como por exemplo, vidas salvas, toneladas de material particulado emitido etc) do que valorá-los em termos monetários. É o caso, por exemplo, dos temas como a proteção ambiental, a preservação da saúde e medidas na área da educação. Uma limitação ao seu emprego é a sua aplicação restringir-se aos custos de diferentes opções para se alcançar os mesmos resultados, não possibilitando conhecer os ganhos para a sociedade da adoção de uma outra proposta, que não a de menor custo. Em contrapartida, descarta as propostas de maiores custos para o alcance de benefícios semelhantes.

ANÁLISE DE RISCOS. Objetiva avaliar os riscos, entendidos como a combinação da probabilidade com a consequência ou dano de um evento, decorrentes das diversas opções estudadas e da implementação da regulamentação. O uso deste método é especialmente importante quando estão em jogo questões como a saúde, a segurança e o meio ambiente. Na aplicação desta metodologia, estabelecidos os limites aceitáveis e efetuado o inventário dos riscos, é possível identificar os que são críticos, estudar medidas para tratá-los e verificar se passam a ser aceitáveis após a aplicação do tratamento. No Anexo D é apresentado um exemplo de método para a análise de riscos. É importante reconhecer que qualquer método utilizado tem as suas próprias limitações e não é inteiramente satisfatório, inclusive porque foram desenvolvidos para abordar problemas específicos. Isto deve ser levado em conta na análise. Da mesma maneira, a disponibilidade de dados adequados para se efetuar uma análise é uma dificuldade comum e que tem que ser considerada e ultrapassada. Os benefícios são, muitas vezes, involuntariamente superestimados, por causa de excessivo otimismo por parte dos proponentes da regulamentação. Assim, a atenção deve ser focalizada em se obter resultados efetivos da avaliação e evitar-se que recursos analíticos escassos sejam desperdiçados com metodologias desnecessariamente complexas. Isto é particularmente verdade na situação brasileira, em que se está introduzindo o hábito da avaliação do impacto da regulamentação.


[1] Presidido pelo Secretário de Tecnologia Industrial do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC.

[2]  Colegiado interministerial que exerce a função de órgão normativo do Sinmetro e que tem o Inmetro como sua secretaria executiva. Integram o Conmetro os ministros do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; da Ciência, Tecnologia e Inovação; da Saúde; do Trabalho e Emprego; do Meio Ambiente; das Relações Exteriores; da Justiça; da Agricultura, Pecuária e do Abastecimento; da Defesa; da Educação, das Cidades; o Presidente do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia – Inmetro e os Presidentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT, da Confederação Nacional da Indústria – CNI, da Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo – CNC e do Instituto de Defesa do Consumidor – IDEC.

[3] www.inmetro.gov.br/qualidade/comites/cbr.asp; 29/07/2014.

[4] www.inmetro.gov.br/qualidade/comites/cbr.asp; 29/07/2014.

[5] www.inmetro.gov.br/qualidade/comites/cbr.asp; 29/07/2014.

Veja também:

EDITAL ANTAQ 2014

DIREITO REGULATÓRIO – Texto 1

 

Bons Estudos!

 

Washington Luís Batista Barbosa

http://www.washingtonbarbosa.com

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